Publicité extérieure : le tribunal administratif de Grenoble tranche une question inédite
Dans une commune nouvelle, dont seule une partie du territoire est couverte par un règlement local de publicité, le maire est également compétent pour constater les publicités irrégulières sur la partie du territoire non couverte par ce règlement, et pour mettre en demeure l’afficheur de procéder à la suppression des panneaux irréguliers. C’est la solution consacrée par le tribunal administratif de Grenoble dans une décision rendue le 2 février 2021 – devenue définitive – sur une question, jusqu’alors inédite en jurisprudence, ainsi que l’avait précisé Madame le rapporteur public en introduction de ses conclusions lors de l’audience 1.
UN BREF RAPPEL HISTORIQUE
La loi adoptée le 29 décembre 1979, relative à l’affichage et à la publicité extérieure, aux enseignes et pré-enseignes (dont les dispositions sont désormais codifiées sous les articles L. 581-1 et suivants du Code de l’environnement), a institué un régime dual, préfigurant d’ailleurs la répartition des compétences dans la décentralisation de l’urbanisme : le maire est compétent pour assurer la police de l’affichage et de la publicité, pour mettre en demeure de déposer les panneaux publicitaires en infraction dans les communes couvertes par un règlement local de publicité approuvé, et dans les communes non couvertes, c’est le représentant de l’État dans le département qui assure cette police.
LES CONSÉQUENCES DE LA CRÉATION D’UNE COMMUNE NOUVELLE
La question que les juges ont eue à trancher était celle de savoir si le maire d’une commune nouvelle, résultant de la fusion de cinq communes, dont l’une était couverte par un règlement local de publicité approuvé de longue date, et les autres non, était compétent pour prendre un arrêté mettant en demeure un afficheur de supprimer un panneau d’affichage publicitaire implanté sur le territoire d’une des communes déléguées non couvertes par le règlement local et en dehors d’un espace aggloméré, où, en application de l’article L. 581-7 du Code de l’environnement, la publicité est, par principe, interdite.
La question de l’implantation du panneau en dehors d’un lieu qualifié d’agglomération au sens de l’article L. 581-7 ne soulevait, par elle-même, guère de difficulté, les critères d’interprétation de la notion et d’appréciation du caractère aggloméré des lieux ayant été précisés de longue date (CE Avis 29 mars 1993 : n° 143774 déjà sur renvoi du tribunal administratif de Grenoble ; CE 26 novembre 2012 : n° 352916 ; CE 8 février 2018 : n° 411758).
En revanche, beaucoup plus délicate était la question de la compétence du maire pour exercer une police qui appartient en principe à l’État sur un territoire qui n’est pas couvert par un règlement local de publicité.
Et ce d’autant plus que l’article L. 581-14-2 du Code de l’environnement pose clairement le principe que « les compétences en matière de publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s’il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune ».
Une première lecture, simple, pouvait aisément conduire à la conclusion que le maire n’étant compétent que par exception et seulement s’il existe un règlement local de publicité, il ne pouvait exercer le pouvoir de police qui appartient en premier lieu au préfet sur un territoire non couvert par ce règlement.
Une réponse ministérielle du 7 juillet 2016 rappelait, certes, qu’en cas de création de commune nouvelle, les règlements locaux de publicité des anciennes communes demeuraient applicables, sans que, pour autant, leurs dispositions soient étendues aux anciennes communes qui n’étaient jusqu’alors pas couvertes par un règlement local de publicité (Rép. Min. 7 juillet 2016 : JO Sénat p. 3096, QE n° 22145), mais, malheureusement, elle n’abordait pas la question de la compétence du maire et de la possibilité de l’étendre à l’intégralité du territoire de la commune nouvelle, y compris sur les parties de territoire des anciennes communes non couvertes pas un règlement.
La position de la commune nouvelle était, quant à elle, tout aussi simple, et faisait appel à la cohérence et à une forme de « bon sens » pratique : en l’absence de dispositions particulières dans le Code de l’environnement, relatives aux conséquences de la création d’une commune nouvelle, il ne saurait, dès lors qu’une partie du territoire de la commune nouvelle est couverte par un règlement local de publicité, y avoir ni partage, ni concurrence de compétence entre le préfet et le maire pour l’exercice de la police de l’affichage. Ainsi, dès lors qu’une partie du territoire de la commune nouvelle est couverte par un règlement local de publicité, c’est bien le maire qui exerce la compétence au nom de la commune sur l’ensemble du territoire de la commune, conformément aux dispositions de l’article L. 581-14-2 du Code de l’environnement.
Ce raisonnement s’appuyait aussi sur la circonstance que le Code de l’environnement prévoit lui-même la possibilité qu’un règlement local de publicité puisse ne couvrir que certains secteurs du territoire communal, sans que cela fasse obstacle à ce que le maire exerce alors la police de l’affichage sur la totalité de la commune.
Mais, cette règle originellement prévue pour les anciennes communes pouvait-elle être étendue aux communes nouvelles ?
LA DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE GRENOBLE
Le tribunal administratif de Grenoble a, pour sa part, tranché la question en se référant tout à la fois aux dispositions précitées de l’article L. 581-14-2 du Code de l’environnement, mais aussi à celles de son article L. 581-14 qui rappelle que « le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national (…) », celles de l’article L. 581-14-1 relatives à l’élaboration, la révision et la modification des règlements locaux d’urbanisme qui renvoient directement aux règles relatives aux plans locaux d’urbanisme et, enfin, à celles de l’article L. 153-4 du Code de l’urbanisme qui consacre l’application des dispositions des plans locaux d’urbanisme approuvés des anciennes communes, en cas de création d’une commune nouvelle, pour considérer qu’« il résulte de ces dispositions que les règlements locaux de publicité des anciennes communes restent applicables jusqu’à l’adoption d’un nouveau règlement local de publicité par la commune nouvelle et que le maire de la commune nouvelle est compétent en matière de police de la publicité sur l’ensemble du territoire de la commune nouvelle, que l’infraction soit constatée dans des zones où s’applique un règlement local de publicité ou dans celles qui ne sont …